2010年自考中國行政史復(fù)習資料(5)

81、簡述宋代的行政決策制度？

宋代的專制主義中央集權(quán)程度較前代有較大提高，皇帝在行政決策中的獨斷地位亦大幅上升。但在個體的決策程序上，宋朝皇帝還是按 兼聽 的原則，采用各種會議制度來集思廣益。故宋代決策程序基本沿襲前代，分為會議和皇帝裁決兩個階段。

（1）宋代會議制度可分為例行常朝、便殿議政和臨時朝議三大類。例行常朝由皇帝主持，其目的是疏通君臣關(guān)系，為皇帝決策提供信息。便殿議政是皇帝在便殿召見宰相、樞密使等中樞官員商議軍國大事的一種會議形式，臨時朝議是皇帝就某問題臨時召集會議進行商討，向大臣征示決策方案的會議形式，主要有皇帝親自主持的朝議和皇帝授權(quán)宰相等高級官員主持的廷議。

（2）以上各種會議形式只是為皇帝作出決斷提供具體材料，起到溝通信息的任用，至多也只是提出一個供皇帝參考和選擇的決策方案。各級官員所享有的只是決策的建議權(quán)，最后能否成為具有法律效力的決議還有待于皇帝的決斷。

82、簡述南京臨時政府臨時大總統(tǒng)的權(quán)力？

臨時大總統(tǒng)是南京臨時政府的核心，臨時大總統(tǒng)既是國家元首，又是最高行政首長，擁有廣泛的職權(quán)：

（1）軍權(quán)。大總統(tǒng)統(tǒng)率全國海陸軍；

（2）和戰(zhàn)權(quán)。大總統(tǒng)經(jīng)參議院同意，可以宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約。

（3）創(chuàng)制權(quán)。大總統(tǒng)有制定官制、官規(guī)之權(quán)。

（4）任免權(quán)。大總統(tǒng)有任免文武職員之權(quán)。

（5）復(fù)議權(quán)。大總統(tǒng)對于參議院議決事件，如不同意，可于10日內(nèi)交回復(fù)議。

（6）設(shè)置法院權(quán)。大總統(tǒng)經(jīng)參議院同意，有設(shè)立中央裁判所之權(quán)。

83、試述宋代為適應(yīng)進一步加強君主專制集權(quán)需要而對監(jiān)察制度進行的一系列改革？

（1）臺諫趨于合一

親仿唐制設(shè)御史臺，下設(shè)臺、殿、察三院，僅負責監(jiān)察在京機構(gòu)官員。諫院作為一種獨立的機關(guān)，其設(shè)置始于北宋時期。宋代以前的御史、諫官職責分明，宋代開始出現(xiàn)臺諫合一趨勢，南宋時臺諫合為一符。

（2）皇帝直接控制臺諫官

北宋末年形成定制，宰相不得推薦臺諫官，臺諫官的任免 必由中旨 。臺諫官由此脫離了相權(quán)的控制，成為皇帝加強專制權(quán)力的工具，其權(quán)力得到強化。御史有 風聞彈人 的權(quán)力，彈劾不當也不加懲罰。

（3）輕重相制，交叉監(jiān)督

宋代不僅加強了對各級官吏的監(jiān)察，而且還加強了對監(jiān)察人員本身的監(jiān)察，形成輕重相制，交叉監(jiān)督的格局。元豐六年，宋代在尚書都省設(shè)置御史房， 主行彈糾御史案察失職 。這使御史臺一方面有對各級官員實施法律監(jiān)督的權(quán)力，但另一方面它又被置于作為其監(jiān)察對象的行政機關(guān)的監(jiān)察和控制之下。

在地方行政監(jiān)察上，路之各監(jiān)司不僅相互監(jiān)臨，而且還要受到下屬府、州、府一級設(shè)置通判，一方面使通判監(jiān)督知州，另一方面又使知州和通判之間互相制約。以京師文官出任知縣，也起到監(jiān)督州府的作用。

從上述可以看出，宋代監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)十分嚴密，這一方面適應(yīng)了強化專制集權(quán)的需要，但另一方面也造成了一些弊端。臺諫官員風聞彈人的權(quán)力使許多官員不求有功，但求無過，因循茍且。對相權(quán)的威懾使決策過程出現(xiàn)混亂局面，對地方監(jiān)察中過分的分權(quán)，也使各級地方政府的活力消失殆盡。

84、試述1948年 行憲國大 后，南京政府中央行政體制的變化？

1948年 行憲國大 選出總統(tǒng)、副總統(tǒng)后，國民政府改為總統(tǒng)府。新政府的行政體制有較大的變化：

（1）設(shè)立國民大會

國民大會為全國最高權(quán)力機關(guān)，由依法選出的國民大會代表組成，代表全國國民行使職權(quán)。其職權(quán)有：選舉和罷免總統(tǒng)和副總統(tǒng)；修改立法院提出的憲法修正案。從表面上看，國民大會是按照孫中山權(quán)能分開的思想，將國家權(quán)力交還給人民。但是真正決定國家一切內(nèi)政外交方針，并對這些方針的貫徹執(zhí)行監(jiān)督的并不是國民大會，而是國民黨中央及由國民大會選出的總統(tǒng)蔣介石。國民大會不過是很秉承國民黨中央和蔣介石的旨意，粉飾獨裁專制的御用工具而已。

（2）設(shè)立總統(tǒng)和總統(tǒng)府

1948年5月蔣介石任總統(tǒng)后，為了所謂 行憲 ，對政府機構(gòu)進行了改組，取消了過去的國民政府主席和國民政府委員會，代之以總統(tǒng)和總統(tǒng)府。

總統(tǒng)為國家元首，對外代表中華人民共和國，總統(tǒng)依法行使如下職權(quán)：

①統(tǒng)率全國陸?？哲姡?/p>

②宣布法律，發(fā)布命令；

③行使締結(jié)條約及宣戰(zhàn)，媾和之權(quán)；

④公布戒嚴；

⑤行使大赦、特赦、減刑及復(fù)議之權(quán)；

⑥任免文武官員；

⑦授予榮典；

⑧國家遇有天災(zāi)人禍或財政經(jīng)濟上有重大變故時發(fā)布緊急命令之權(quán)；

⑨解決院與院之間爭執(zhí)問題。

盡管總裁權(quán)力十分廣泛，但依據(jù)憲法的規(guī)定，總統(tǒng)的權(quán)力要受產(chǎn)法院的限制，總統(tǒng)僅是禮儀上的國家元首。這是蔣介石所不能接受的。于是，行憲國大在憲法之外又制定了《動員戡亂時期臨時條約》，明確規(guī)定總統(tǒng)在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急劇危難或應(yīng)付財政經(jīng)濟上重大變故，經(jīng)行政院會議決議為緊急處分，不受憲法有關(guān)條款限制。這就為總統(tǒng)實行獨裁開了方便之門。

總統(tǒng)為行使職權(quán)，設(shè)總統(tǒng)府以代國民政府?？偨y(tǒng)府下設(shè)資政、參議若干人和國策顧問委員會、戰(zhàn)略顧問委員會，就國家大事向總統(tǒng)府提出意見，并備咨詢?？偨y(tǒng)府下設(shè)秘書長和參軍長，協(xié)助總統(tǒng)處理日常事務(wù)。

（3）五院行政體制的變化

行憲國大 后，按照憲法的規(guī)定，重新設(shè)立了五院。五院的行政體制與從前也有所變化。

行政院為最高國家行政機關(guān)。行政院長由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命。原行政院向國民黨中央執(zhí)行委員會負責，現(xiàn)主要對立法院負責。立法院為國家最高立法機關(guān)。有議決法律案、預(yù)算案、戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及國家其它重要事項之權(quán)。

表面上看，立法院有較大的權(quán)威性、獨立性和民主性，但實際上立法權(quán)仍操在國民黨中常會和總統(tǒng)蔣介石手中。司法院為國家最高司法機關(guān)。掌理民事、刑事、行政訴訟的審判及公務(wù)員的懲戒等事項。考試為國家最高考試機關(guān)，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養(yǎng)老等事項。監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計權(quán)。

85、家臣制：是西周分封制下卿大夫所采用的組織管理制度。在家臣制下，卿大夫是分封制下最低一層封君，再往下便是同一血統(tǒng)但不具有貴族身份的國人 士 ，卿大夫治國，其官員只能從士中產(chǎn)生，由于卿大夫的國稱為 室家 ，其官員被稱為臣。家臣與卿大夫不同，無世襲特權(quán)，其職位由卿大夫任命，并可以隨時免除，呈現(xiàn)出雇傭關(guān)系和臣仆性質(zhì)，食邑則相當于于后世的官員俸祿，與采邑性質(zhì)完全不同，兩者均不能世襲?？梢娺@種家臣制已具備后世官僚制度的雛形。

86、猛安、謀克制：是金朝在女真族聚居區(qū)建立的地方行政體制。金朝在女真族聚居區(qū)設(shè)猛安、謀克作為相當州、縣的兩級地方行政單位，與州縣形成互不統(tǒng)屬的兩個系統(tǒng)。猛安謀克始于古代出獵時的生產(chǎn)組織，以后逐漸演變?yōu)槠綍r射獵、戰(zhàn)時作戰(zhàn)的生產(chǎn)、軍事組織，隨著金政權(quán)的建立，猛安謀克又演變?yōu)檐娬弦坏牡胤叫姓M織。

87、政事堂：袁世凱為加強自身的統(tǒng)治于1914年5月設(shè)立的機構(gòu)。其設(shè)國務(wù)卿一人，贊襄大總統(tǒng)政務(wù)，政事堂議政以法治、政治、財政三種討論會的方式進行，三個討論會均要秉承袁世凱的旨意提出決策事實，供袁參考。政事堂實際上是一個咨詢機構(gòu)。

88、賄選憲法：是指曹錕在1923年10月就職 賄選總統(tǒng) 后為掩人耳目，指使國會通過的《中華民國憲法》。這部憲法賦予總統(tǒng)以極大的權(quán)力，便利了大總統(tǒng) 曹錕的專制獨裁。

89、邊區(qū)政府委員會：是邊區(qū)最高行政機關(guān)，由邊區(qū)參議會選舉若干人組成。邊區(qū)政府主席為邊區(qū)最高行政長官，對邊區(qū)參議會及邊區(qū)政府委員會負責，統(tǒng)一領(lǐng)導邊區(qū)政務(wù)。

90、簡述西周的行政監(jiān)督形式？

西周的行政監(jiān)督分為兩種形式，一是天子、諸侯各自對其下屬 邦國 的監(jiān)督，二是天子、諸侯、卿大夫各自對其直接轄區(qū)的監(jiān)督。

（1）對邦國的監(jiān)督。由于等級君主制國家結(jié)構(gòu)的限制，上級無法在下屬的領(lǐng)地設(shè)置專門監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)，于是利用朝覲、巡狩方式進行，或委派監(jiān)國、上卿進行。

（2）天子、諸侯對其轄區(qū)的監(jiān)督和檢查主要依靠官員進行。西周初年，對王畿實行分片管理制，陜西以東由周公負責，陜以西由邵公主管，以 巡行 視察的方式監(jiān)督地方政務(wù)。此外，各高級職能官員如司徒、司空等以 循行 方式對其主管的部門工作進行監(jiān)督。

91、簡述隋唐時期中央政府主要的職能機構(gòu)？

（1）隋唐中央政府職能機構(gòu)以尚書六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工，又有制衡的行政職能部門體系。從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分掌具體事務(wù)，兩者之間形成總領(lǐng)和具體分管的關(guān)系。從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約的關(guān)系。六部執(zhí)掌政令而不管具體事務(wù)，而具體管理各項事務(wù)者又無政令之權(quán)，形成一層制約關(guān)系。具體分管各項事務(wù)的諸寺監(jiān)要接受六部的指導和監(jiān)督，但諸寺、監(jiān)長官也可以直接聽從皇帝的指示，并在對六部指令有不同看法時可直接上奏請示皇帝，形成又一層制約關(guān)系。

（2）六部十十四司。隋唐尚書省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分掌人事、財經(jīng)、文教禮議、軍事、司法監(jiān)察和建設(shè)等事務(wù)，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門。六部每部之下各轄四司，共二十四司。各司之間分工清楚，職責分明。

（3）九寺、五監(jiān)。九寺五監(jiān)與尚書六部在職能上基本上處于平行地位，與六部無法定隸屬關(guān)系，但職權(quán)與六部重迭之處甚多。九寺各設(shè)卿一員、少卿二人為正、副長官，寺丞管理寺內(nèi)日常事務(wù)。各監(jiān)職官設(shè)置情況則較為復(fù)雜。

92、簡述明朝行政官員的主要考核形式？

（1）考滿?？紳M是針對每一個任職到一定期限的官員進行的一般性考核，主要是考核官員的從政資歷和政績，辦法是三年一考，三考為滿，考滿之日，由有關(guān)部門量其功過，分成上、中、下三等，以此為據(jù)決定其升降去留。

（2）考察。考察是針對全體在職官員而言的，由朝廷定期舉行。除考核各級官員的政績外，著重對官員的違法行徑和瀆職行為進行清理和處置。在考察中把官員的不稱職行為按其輕重程度的不同分為八個等級，考察分為京察和外察兩種。

93、簡述南京臨時政府的議會監(jiān)督制？

南京臨時政府傳統(tǒng)封建王朝相比，在行政監(jiān)督方面最大的區(qū)別是創(chuàng)建了議會監(jiān)督制。

（1） 根據(jù)1912年1月2日頒布的《修正中華民國臨時政府組織大綱》的規(guī)定，臨時參議院對政府的監(jiān)督方式有：議決臨時政府的預(yù)算；檢查臨時政府的出納；議決臨時大總統(tǒng)交議事件；答復(fù)臨時大總統(tǒng)咨詢事件；并對臨時大總統(tǒng)的宣戰(zhàn)、媾和、締約、制定官制、任免官員、設(shè)立法院等行為行使同意權(quán)。

（2） 1912年3月11日頒布的《中華民國臨時約法》和隨后頒布的《參議院法》，進一步擴大了參議院的行政監(jiān)督權(quán)。根據(jù)兩法規(guī)定，參議院對政府的監(jiān)督方式有四種：質(zhì)問；彈劾；查辦；建議。

（3） 議會監(jiān)督制的建立，為使行政管理進入法制化的軌道奠定了基礎(chǔ)。遺憾的是，這一制度在實踐中并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

94、簡述抗日民主政權(quán)的行政決策？

（1）中國共產(chǎn)黨不僅是抗日民主政權(quán)的組織者，而且也是其行政決策的領(lǐng)導者；

（2）抗日民主政權(quán)自身的行政決策活動，采取集體決策的方式進行，凡屬行政工作中的重大問題，必須經(jīng)過集體討論決定，而不能由個人決斷。在邊區(qū)和縣級政府中，均設(shè)有進行集體決策的機關(guān) 政府委員會。

（3）為了保證行政決策的正確性，減少失誤，抗日政權(quán)在堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導的前提下，十分重視征詢和采納各方面的意見和建議。

95、試述明朝行政決策的主要方式？

（1）會議制度作為皇帝醞釀決策的會議形成很多，明初皇帝用得最多的是內(nèi)廷會議。廢除宰相制后，內(nèi)閣會議日趨重要，這種會議在 朝房舉行，有時皇帝親赴內(nèi)閣議事。遇有軍國大事或大典，依歷代王朝的傳統(tǒng)，在 朝堂 舉行朝議或廷議。主持廷議的大臣因事而異。

（2）票擬與批紅

明中期以后行政決策主要是中樞機構(gòu)官員緊密圍繞協(xié)助皇帝處理奏章并代擬諭旨的過程，奏章的進呈和相應(yīng)制詔的下達是決策者和執(zhí)行者之間最主要的溝通方式。內(nèi)閣就是皇帝手下協(xié)助處理奏章并代擬諭旨的工作班子，司禮監(jiān)太監(jiān)則充當皇帝代理人。因此，部院題請、內(nèi)閣票擬、司禮監(jiān)批紅構(gòu)成國家大事的決策處理程序。

明初設(shè)中書省、百官奏事必須經(jīng)過中書省。廢中書省后，一切政務(wù)由皇帝親裁，批答奏章之權(quán)由皇帝牢牢掌握。從宣德年間起，內(nèi)閣開始有了票擬權(quán)。明正統(tǒng)初年，因皇帝幼沖，太皇太后委全權(quán)于內(nèi)閣，由專職閣臣對奏章提出處理意見，稱 票擬 ，票擬從此成為內(nèi)閣最大的特權(quán)。

內(nèi)閣票擬后由皇帝作出最高裁決，即用紅筆在奏章上批答，稱為批紅。對票擬內(nèi)容不同意時，皇帝可加以改動或發(fā)還內(nèi)閣令其重擬，稱為改票。明宣宗以后，司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)取得代皇帝批紅的權(quán)力，成為皇帝處理機務(wù)最為帖近的助手。

（3）封駁制度

內(nèi)閣在行政決策過程中除有票擬權(quán)外，還有封駁之權(quán)，即內(nèi)閣如認為皇帝詔書因不合時宜而不便下達時，可將詔書封還并加以駁正。但明代內(nèi)閣并非執(zhí)行部門，也沒有下屬的施政機構(gòu)，因而皇帝下詔并非非要經(jīng)過內(nèi)閣不可，故內(nèi)閣封還詔書的權(quán)力和效果十分有限。除內(nèi)閣外，六科也有封駁權(quán)。

96、試述清末行政執(zhí)行的新變化？

（1）清末，隨著 新政 和 預(yù)備立憲 期間行政體制改革的進行，在行政執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些新變化：

①中央各部實行了專任之法，做到權(quán)責一致。中央各部長官采取一正二副制，在尚書的統(tǒng)一領(lǐng)導下，分工協(xié)作，權(quán)責分明，克服了以往滿漢尚書互相推諉的弊端，有利于政令執(zhí)行的統(tǒng)一；

②加強各部尚書的行政權(quán)力；

③建立辦公會議制度。1970年制定的《各省官制通則》規(guī)定，各省督撫設(shè)會議廳，定期召開司道以下官員的辦公會議，討論重要政令的實施辦法；

④行政執(zhí)行逐步規(guī)范化、標準化。清末，各部都比較重視行政建設(shè)，初步改變了過去行為的隨意性。

（2）1911年仿 責任內(nèi)閣 成立后，行政執(zhí)行又有了一些新的變化：

①統(tǒng)一了事權(quán)。中央一切行政事務(wù)均由內(nèi)閣負責；

②改變越級奏報的慣例。除按照內(nèi)閣官制須由內(nèi)閣國務(wù)呂臣奏報事體外，其余各衙門不行越級奏報；

③明確各部的自行處置權(quán)。各部的例行事務(wù)以及職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，由各部自行處理，不必上奏朝廷，也不必事事向內(nèi)閣總理大臣匯報。

（3）上述變化是進勢使然，且多為官樣文章，因而其實際意義是十分有限的，不可能從根本上改變渴清政府行政管理逐漸頹敗的局面。

97、察舉制：察為考察，舉為薦舉，察 舉即在考察的基礎(chǔ)上予以薦舉。察舉是漢武帝以后選拔官員的主要途徑，其具體方法是由皇帝下詔指定舉薦科目，丞相、列侯、公卿和郡國守相按科目要求考察和薦舉人才，然后由皇帝親自對被薦舉者進行策問，根據(jù)對策等第高下授予官職。察舉制度缺乏嚴密的考核制度，是一種以保舉為主、附加復(fù)試的考試，保舉才是漢代察舉制的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于察舉制沒有嚴密的考核程序，致使弄虛作假現(xiàn)象嚴重，使察舉制度變成相的官僚子弟世襲制，至東漢末年，察舉制度走向衰落。

98、典簽：為南朝所設(shè)官職。魏晉時期州由監(jiān)察區(qū)變?yōu)樾姓^(qū)，地方監(jiān)察成為監(jiān)察系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)。鑒于地方勢力強大對中央構(gòu)成威脅，南朝進設(shè)置典簽一職，以加強中央對地方的控制。典簽職微權(quán)重，凡州鎮(zhèn)要事，須典簽簽署后方能實行。典簽每年數(shù)次回京述職，故諸王刺史對典簽恭敬備至。典簽具有監(jiān)察官員的性質(zhì)，但終未形成制度。

99、內(nèi)制和外制：是宋代皇帝的最后裁決以詔敕形式公布的兩種不同情況。中書舍人所草之詔為 外制 ，多為常例之詔命， 內(nèi)制 則由翰林院學士負責。宋代 內(nèi)制 詔敕的發(fā)布十分突然和機密，而且只要蓋上皇帝印璽后即有法律效力。皇帝常常是臨草詔時臨時改變早先與宰執(zhí)大臣商量好的方案，令大臣難以防范。這也說明宋代皇帝在行政決策中的決斷權(quán)超越了前代。

100、府院之爭：是指皖系軍閥統(tǒng)治時期以黎元洪為首的總統(tǒng)府與以段棋瑞為首的國務(wù)院的斗爭。

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