09年自考西方行政學(xué)說(shuō)史復(fù)習(xí)資料第二講

第二講 古德諾的政治-行政二分法

一、生平與著述

弗蘭克 古德諾（1859-1939）。美國(guó)著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。

但在西方行政學(xué)史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。

古德諾大學(xué)時(shí)在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對(duì)法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時(shí)近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，出版了《比較行政學(xué)》等書(shū)。

此外，古德諾曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席。

1913-1914年曾在北京擔(dān)任中國(guó)政府的政治顧問(wèn)，1914年因撰寫(xiě)了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國(guó)政治旋渦，并因此背負(fù)罵名。

1914-1928：任美國(guó)約翰 霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，對(duì)該校發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)：學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)四倍。

1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。

在該書(shū)中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學(xué)傳統(tǒng)，對(duì)威爾遜提出的政治-行政二分法作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表現(xiàn)，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。

他這種創(chuàng)造性的主張對(duì)后來(lái)行政學(xué)的獨(dú)立研究有著很大的貢獻(xiàn)。

以《政治與行政》一書(shū)中，古德諾通過(guò)對(duì)國(guó)家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問(wèn)題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書(shū)奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對(duì)后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

二、主要思想內(nèi)容

由于受時(shí)代的影響，古德諾并沒(méi)有把自己的主要注意力集中在行政部門(mén)的具體事務(wù)上，而是分析了行政有效展開(kāi)所涉及到的外部環(huán)境問(wèn)題。其行政學(xué)思想主要體現(xiàn)在其著作《政治與行政》中。

通過(guò)該書(shū)，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實(shí)現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑。

〈一〉對(duì)政治-行政二分法的進(jìn)一步闡釋

古德諾以提出政治-行政二分法而聞名。

所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：

政治 國(guó)家意志的表達(dá)；

行政 國(guó)家意志的執(zhí)行

古德諾對(duì)政治-行政二分法的貢獻(xiàn)，并不在于他提出的這個(gè) 政治-行政 兩分法本身有什么新意。其貢獻(xiàn)在于：他通過(guò)對(duì) 政治-行政 二分法的進(jìn)一步闡釋?zhuān)?/p>

①第一次澄清了這種 二分 的提法而容易造成的一種誤解。 這種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。

②第一次指明了這樣一個(gè)道理： 分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ) 。 因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開(kāi)了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致 。

這種進(jìn)一步的闡釋為其后來(lái)所提出的一些具有獨(dú)創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。

古德諾的第一個(gè)基本觀點(diǎn)：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開(kāi)并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。

〈二〉對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討

古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是 政治 與 行政 的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。

他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在〈政治與行政〉一書(shū)中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線(xiàn)。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。

1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制

（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制：

他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

控制方法：A、通過(guò)法定制度達(dá)到的，如：英國(guó)內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；B、通過(guò)法外途徑 如政黨體制 實(shí)現(xiàn)的。例如，在那些 把分別主要承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開(kāi) 的政府中，如美國(guó)，這種控制就是由政黨來(lái)完成。

（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。  行政中尋私利 的空間大  法律的制定空間較小

古德諾認(rèn)識(shí)到， 政治 對(duì) 行政 的控制必須有一定的限度。因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的。

問(wèn)題的關(guān)鍵是要找出政治對(duì)行政的這種必不可少的控制的恰當(dāng)限度，以真正實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。

如何保持這種恰當(dāng)?shù)目刂葡薅饶?？古德諾的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專(zhuān)利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。

他認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對(duì)狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級(jí)官員）從屬于政治，保證政治對(duì)行政的控制，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。

古德諾的第二個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種 適度 的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu) 通過(guò)控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。

2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)

古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。

美國(guó)是將 分權(quán) 理論精神貫徹得最為徹底的國(guó)家，它不僅將國(guó)家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán) 聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。

在古德諾看來(lái)，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他認(rèn)為，中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。

即：中央徒有國(guó)家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴(lài)于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時(shí)則可能歪曲這種國(guó)家意志，使之屈從于地方利益的需要。

古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂。

為避免分裂，中央政府便會(huì)通過(guò)加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來(lái)限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來(lái)對(duì)抗。而如此一來(lái)，一方面國(guó)家的意志無(wú)法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來(lái)，這正是美國(guó)的情形。

為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過(guò)行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對(duì)集權(quán)的擔(dān)憂(yōu)和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒(méi)有根據(jù)的。

因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。

古德諾的第三個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

3、在美國(guó)政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)

如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對(duì)行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。

然而，美國(guó)憲法所提供的法定政府體制使這種 適度控制 和 必要集中 得不到賴(lài)以成長(zhǎng)和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國(guó)憲法使得國(guó)家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開(kāi)來(lái)而失去統(tǒng)一性。

但美國(guó)的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了仔細(xì)的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)來(lái)自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這就是政黨。

政黨問(wèn)題雖然在美國(guó)法定體制之內(nèi)沒(méi)有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的 適度控制 與 必要的行政集權(quán) 全來(lái)自于政黨功能的發(fā)揮。

也就是說(shuō)，通過(guò)政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，通過(guò)政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國(guó)家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。

總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，美國(guó)政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。

這實(shí)際是古德諾對(duì)美國(guó)一百多年來(lái)奉為神圣不可動(dòng)搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思。

古德諾的第四個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。

4、美國(guó)加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革

古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國(guó)的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來(lái)的消極因素。

為達(dá)此目的，古德諾認(rèn)為首先要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)政府負(fù)起全責(zé)。由于美國(guó)政府體制上的原因，行政權(quán)是分散的。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類(lèi)行政長(zhǎng)官的任期不一致，選舉有錯(cuò)落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對(duì)政府的控制并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一黨的局面，便造成了責(zé)任不明確的弊病，進(jìn)而必將會(huì)帶來(lái)推諉、搪塞、渙散和無(wú)效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個(gè)行政長(zhǎng)官手中，從而使政黨能通過(guò)一次選舉勝利而擔(dān)負(fù)起全部責(zé)任來(lái)。

這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對(duì)政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。

其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來(lái)的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨。

然而，一個(gè)強(qiáng)大的全國(guó)性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對(duì)民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認(rèn)為，有必要對(duì)政黨的行為作出規(guī)范，將政黨這個(gè)法外的東西吸收到法律以?xún)?nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。

例如，政黨在控制行政的過(guò)程中，完全有可能超過(guò)必要的限度，就像 政黨分肥制 那樣，既使得行政效率因?yàn)榇罅康?外行 涌入而喪失殆盡，又使得行政機(jī)構(gòu)整個(gè)兒 政治化 ，從而危及國(guó)家意志的自由表達(dá)。文官制度的實(shí)行，實(shí)際上是對(duì)政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對(duì)行政控制的適度。

在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來(lái)的問(wèn)題上，古德諾還竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)原則，防止政黨和利益集團(tuán)之間的關(guān)系于密切化。

最后，古德諾還認(rèn)為，美國(guó)的兩黨制度實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政策作出單一的評(píng)判，這樣往往導(dǎo)致許多問(wèn)題不能真正體現(xiàn)出人民的意志 .為了適應(yīng)分解政治問(wèn)題，從而使政黨對(duì)人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施就是 更加經(jīng)常地使用公民投票的方法 。

古德諾的第五個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采用公民投票之方法。

三、簡(jiǎn)評(píng)

在威爾遜政治-行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋?zhuān)?/p>

著重對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見(jiàn)解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。

總體上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級(jí)利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評(píng)了美國(guó)建國(guó)之初被奉為神圣的某些思想原則。

因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒(méi)有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點(diǎn)的形成，與他所處的時(shí)代以及他所代表的利益造成的。

總體上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開(kāi)則是他們之后的下一代的課題。

附：應(yīng)思考的問(wèn)題

政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？

古德諾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題是什么？

古德諾行政學(xué)思想中體現(xiàn)了何種價(jià)值目標(biāo)？

古德諾在〈政治與行政〉一書(shū)中的主要觀點(diǎn)是什么？

今天應(yīng)如何認(rèn)識(shí)看待古德諾這些行政學(xué)觀點(diǎn)（協(xié)調(diào)、適度控制、中央集權(quán)）

古德諾對(duì)行政學(xué)研究的主要貢獻(xiàn)在哪？對(duì)后人的影響如何？

古德諾行政學(xué)思想的社會(huì)歷史背景？（美國(guó)、歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）

古德諾的觀點(diǎn)多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？

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