09年自考西方行政學(xué)說(shuō)史復(fù)習(xí)資料第七講

第七講 古立克的一體化行政思想

一、生平與著述

1、出身：1892生于美國(guó)一傳教士之家，幼時(shí)生活于日本，深受父母 致力于人類(lèi)進(jìn)步 之努力的影響。

2、教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；

3、任職經(jīng)歷：

A、大學(xué)教授：

1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；

B、漫長(zhǎng)的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個(gè)政府部門(mén)工作過(guò)：

紐約市：紐約市政研究局局長(zhǎng)；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長(zhǎng)，后來(lái)改名為美國(guó)公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長(zhǎng)；公共行政學(xué)院董事會(huì)主席；紐約市憲章修訂委員會(huì)委員；紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官） ）

聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會(huì)委員，戰(zhàn)爭(zhēng)部與財(cái)政部顧問(wèn)；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會(huì)委員；白宮行政事務(wù)助理；國(guó)家資源計(jì)劃委員會(huì)戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國(guó)外救濟(jì)與復(fù)興行動(dòng)辦公室總部參謀；聯(lián)合國(guó)救濟(jì)與復(fù)興署秘書(shū)處代理秘書(shū)長(zhǎng)；社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)屬下公務(wù)員人事咨詢委員會(huì)主席；

4、主要關(guān)注的問(wèn)題與成就

（1）公共服務(wù)（行政）研究：

紐約市政研究局的工作：

政府調(diào)查：

公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校；

（2）學(xué)術(shù)著述：

1935-1937：與與厄威克合著：《 行政科學(xué)論文集》，

其中自己撰寫(xiě)兩篇：《 組織理論評(píng)論》，《 科學(xué)，價(jià)值觀與公共行政》 ；

其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《 美國(guó)國(guó)家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上；

（3）出色的公共服務(wù)工作：

致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐；

二、古立克的主要行政思想

1、對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定

（1）關(guān)于政府存在的必要性：

政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段

當(dāng)基于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。

（2）關(guān)于政府工作的目的：

對(duì)過(guò)度的自由行為施加必要的控制；

提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；

表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類(lèi)同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）；

（3）關(guān)于政府的工作方式：

不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門(mén)合作，尤其是在制定計(jì)劃上；

政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性；

（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：

政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；

市場(chǎng)失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長(zhǎng)；

熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長(zhǎng)；

應(yīng)該限制國(guó)家（政府）的作用

未來(lái)變化無(wú)常，政府同樣不能確切地了解未來(lái)；

政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和高尚品質(zhì)；

缺乏行政技能與方法；

綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量；

行政集權(quán)體制缺乏開(kāi)發(fā)新思想和新方案的有序方法；

但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制；

（5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能

主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來(lái)制定計(jì)劃

公眾處理不了復(fù)雜問(wèn)題；

立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；

理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：

行政首長(zhǎng)在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃；

立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議；

行政部門(mén)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃；

公眾通過(guò)參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能；

即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；

立法負(fù)責(zé)政策采納與否決；

（6）重新界定美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：

主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；

也主張責(zé)任適當(dāng)分散；

2、關(guān)于行政部門(mén)在政府中的作用 一種對(duì)政治與行政關(guān)系的新理解

（1）拒絕政治/政策-行政二分法：

給出政治的二種含義：

一般地：通過(guò)統(tǒng)治者的控制來(lái)尋求私利和發(fā)展；

真正地：指統(tǒng)治者用來(lái)實(shí)施控制的行動(dòng)；

二者的區(qū)別不在于行動(dòng)本身而在于動(dòng)機(jī)不同。

認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過(guò)程：

將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；

而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)；

所以：古典二分法是失敗的。

（2）根據(jù)與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類(lèi)型： 更加精細(xì)

A、政治家：

通過(guò)監(jiān)控和調(diào)節(jié)專(zhuān)家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來(lái)保持整個(gè)系統(tǒng)的平衡；

B、政治任命官：

中介人，在專(zhuān)家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解；

C、行政官員：

理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和說(shuō)明政策指令，忠誠(chéng)于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定；

D、技術(shù)專(zhuān)家：

只考慮技術(shù)問(wèn)題；

所有公共官員的行為是一張由 處理權(quán)限和行動(dòng)構(gòu)成的無(wú)縫之網(wǎng) ，從當(dāng)選官員到技術(shù)專(zhuān)家，其處理權(quán)限是遞增減的。

3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問(wèn)題）

（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門(mén)行政科學(xué)的依據(jù)：

政治/政策：價(jià)值界定（價(jià)值優(yōu)先性）：是為評(píng)估目的的合意性；

行政：價(jià)值中立，是事實(shí)界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行；

（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問(wèn)題：

A、科學(xué)方法：

實(shí)證測(cè)量，對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類(lèi)，試驗(yàn)探索來(lái)檢驗(yàn)假說(shuō)；

目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問(wèn)題；

科學(xué)方法意味著： 以能力取代無(wú)知，以專(zhuān)業(yè)人員取代非專(zhuān)業(yè)人員，以專(zhuān)家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專(zhuān)門(mén)化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無(wú)素的新手 。

B、主張行政科學(xué)乃是一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)：

一個(gè)只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時(shí)便可以用來(lái)認(rèn)識(shí)關(guān)系、預(yù)見(jiàn)結(jié)果和影響后果的知識(shí)體系 ；

也即：一個(gè)用來(lái)認(rèn)識(shí)、預(yù)見(jiàn)和影響組織活動(dòng)及其結(jié)果的知識(shí)系統(tǒng)。

（3）探討了行政的科學(xué)限度問(wèn)題

A、科學(xué)不能囊括全部行政活動(dòng)，行政具有價(jià)值性；

科學(xué)只涉及 變量和相互關(guān)系 的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動(dòng)與后果之間的關(guān)系；其特有的價(jià)值是效率；

因?yàn)樾姓仓贫ㄕ?，它就無(wú)法完全價(jià)值中立，必然涉及到其他社會(huì)政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值界定問(wèn)題，

B、對(duì)科學(xué)的過(guò)份推崇（效率至上觀）會(huì)導(dǎo)致對(duì) 專(zhuān)家治國(guó) 的強(qiáng)調(diào)，從而出現(xiàn) 專(zhuān)家治理的危害 ：

專(zhuān)家會(huì)假定自己比公共更了解其需要；

宣稱對(duì)其并不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域也具有知識(shí)和權(quán)威；

一項(xiàng)依靠專(zhuān)家集團(tuán)制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會(huì)處在該專(zhuān)家集團(tuán)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)方向之下 ；

長(zhǎng)期的專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價(jià)值原則；

C、應(yīng)將民主制與專(zhuān)家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來(lái)抑制專(zhuān)家政治的危害：

培養(yǎng)和對(duì)立職業(yè)自律意識(shí)；

不能由專(zhuān)家來(lái)采取最后行動(dòng)；

讓公眾作自身利益的最終裁判；

專(zhuān)家、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通；

4、古立克的一體化行政組織思想

（1）主張行政改革，在政府中采用類(lèi)似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織

A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等問(wèn)題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)；

B、應(yīng)對(duì)行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專(zhuān)業(yè)化和理性化）；

C、提出11條行政改革的原則

D、總之：行政部門(mén)應(yīng)該融合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過(guò)程的行政首長(zhǎng)，即形成一個(gè)一體化的行政組織。

（2）形成一體化組織的途徑

A、分工與整合（botttom-up原則）：

分工的必要性：因?yàn)?人的差異性與知識(shí)技能的有限性；

整合（分組歸類(lèi)）：即對(duì)已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類(lèi)，目的在于總體協(xié)調(diào)；

如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人員persons，與地點(diǎn)place）；（此后來(lái)發(fā)展為進(jìn)行組織設(shè)時(shí)部門(mén)劃分的重要依據(jù)）

強(qiáng)調(diào) 同一性（一致性）原則 ，按該原則對(duì)各單項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)和歸并；

B、控制與協(xié)調(diào)（top-down原則）：

建立一個(gè)權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級(jí)結(jié)構(gòu)）：

樹(shù)立一個(gè)唯一的，全面的指揮權(quán)威；

保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）；

確定由總體任務(wù)分配下來(lái)的各單位的具體任務(wù)；

突出組織目的（保持思想或目的的單一性）

利用思想進(jìn)行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿

手段：說(shuō)服、個(gè)人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)；

（3）提出管理七職能論：POSDCORB

A、計(jì)劃：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；

B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對(duì)各個(gè)工作部門(mén)加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；

C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；

D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)。

E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門(mén)之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個(gè)部門(mén)互相聯(lián)系起來(lái)的活動(dòng)（即前述的整合）；

F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及其下屬通過(guò)記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；

G、包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會(huì)計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算；

5、古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問(wèn)題

（1）關(guān)于公共財(cái)政與預(yù)算改革的思想

行政機(jī)關(guān)應(yīng)增加管理財(cái)政事務(wù)的職責(zé)

立法機(jī)關(guān)則應(yīng)減少其在財(cái)政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機(jī)關(guān)的優(yōu)柔寡斷；

計(jì)劃、預(yù)算應(yīng)運(yùn)用可以用來(lái)進(jìn)行檢查和評(píng)估的績(jī)效指標(biāo)（可操作性，量化）

財(cái)政職能應(yīng)集中在州；

（2）有關(guān)人事問(wèn)題的看法：

A、主張?jiān)诠膊块T(mén)建立一個(gè) 積極的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu) ，目的（好處）：

把政治置于一個(gè)更高的問(wèn)題層次上，避免把人事問(wèn)題視為職位和特權(quán)問(wèn)題；

為民主政體提供必需的人才資源；

B、提出一套可以擴(kuò)大到政府所有高級(jí)職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類(lèi)型的職業(yè)：

無(wú)需技能的服務(wù)人員；

技術(shù)和行業(yè)人員；

辦公室工作人員；

職業(yè)和專(zhuān)業(yè)人員；

行政人員；

C、該職位系統(tǒng)應(yīng)該：

應(yīng)及早招收公共雇員，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的考試招收職業(yè)人員，使之有一段學(xué)徒或試用期，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督以免投機(jī)或偶然取勝者，淘汰不適合者；

根據(jù)職務(wù)晉升；以優(yōu)厚薪水和退休津貼吸引、留住人才；

建立保護(hù)性措施保護(hù)雇員以使共免遭任意解雇；

（3）有關(guān)市政問(wèn)題的思考

A、城市生活的重要作用；

以民主方式為民眾提供了獲得最高文化教養(yǎng)的機(jī)會(huì)，通過(guò)學(xué)校教育培養(yǎng)人們的自主能力、自控能力和適應(yīng)社會(huì)變化的能力 。

B、城市面臨的問(wèn)題

空間擁擠；少數(shù)民族、窮人去集；財(cái)政資源匱乏等；

C、城市問(wèn)題的原因：

城市規(guī)模擴(kuò)大；不良政治操作；不當(dāng)管理手段；

D、城市問(wèn)題的解決辦法：

設(shè)置一些目的有限的機(jī)構(gòu)；把零碎分散的活動(dòng)上交給上一級(jí)政府部門(mén)，在地方一級(jí)設(shè)置多目標(biāo)的機(jī)構(gòu)；通過(guò)政府內(nèi)部部門(mén)間的合約來(lái)解決問(wèn)題，在州政府一級(jí)設(shè)置一個(gè)地方事務(wù)局，等。

最終的辦法是各級(jí)政府要共同行動(dòng)。

6、對(duì)古立克主要觀點(diǎn)和看法的歸納：

（1）當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時(shí)，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門(mén)就應(yīng)該相互合作；

（2）各級(jí)政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負(fù)責(zé)對(duì)前者的建議進(jìn)行審查以決定是通過(guò)還是否決；

（3）行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長(zhǎng)應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實(shí)行有力的層級(jí)控制，加強(qiáng)參謀機(jī)構(gòu)的支持，合并行政科室，減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等；

（4）聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強(qiáng)合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認(rèn)州和地方問(wèn)題具有全國(guó)性；

（5）行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正，以有助于他們?cè)趫?zhí)行各項(xiàng)行政職能時(shí)充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)知識(shí)；

（6）要運(yùn)用科學(xué)的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效率和效益。

（7）行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織內(nèi)部通過(guò)權(quán)威的機(jī)構(gòu)和建立發(fā)展共同的目標(biāo)來(lái)對(duì)其行政分支組織進(jìn)行內(nèi)部整合。

三、簡(jiǎn)評(píng)

1、古立克理論與思想的特點(diǎn)：

（1）一體化：主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導(dǎo)原則；

（2）實(shí)踐性：其理論、原則和探討都直接用于指導(dǎo)實(shí)踐 美國(guó)行政改革以及他自身的公共服務(wù)實(shí)踐，其許多思想也來(lái)源于實(shí)踐；

（3）規(guī)范性：其觀點(diǎn)基本上都是一種規(guī)范性的價(jià)值承諾，影響深遠(yuǎn)；

2、貢獻(xiàn)性：

（1）合編的〈行政科學(xué)論文集〉系統(tǒng)地整理了自泰羅以來(lái)的古典管理學(xué)家的管理思想，在管理文獻(xiàn)中樹(shù)起了一個(gè)十分重要的里程碑（第一次把法約爾的〈管理理論與國(guó)家〉介紹給美國(guó)人）；

（2）豐富了對(duì)行政學(xué)中一些概念范疇和探討（政治與行政、效率與民主等）

（3）繼承和發(fā)展了法約爾的管理職能理論，提出管理七職能說(shuō)；

（4）提出了一般性的行政組織原則頗具指導(dǎo)價(jià)值（一體化原則，系對(duì)前人的綜合與發(fā)展）

（5）對(duì)政府角色和行政作用的重新界定

（6）杰出的公共服務(wù)記錄

3、具體理論與思想（原則）的局限性

（1）觀點(diǎn)上的妥協(xié)性；

（2）某些行政原則的抽象性和不確定性，從而缺乏有效性；

如對(duì)單元任務(wù)分組歸類(lèi)的四種依據(jù)，應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行組合？

一體化組織（原則）既可能帶來(lái)效率也可能導(dǎo)致無(wú)效率；

（3）某些見(jiàn)解缺乏科學(xué)性：

即缺乏例證、事實(shí)證明、經(jīng)驗(yàn)支持和系統(tǒng)論證，不象是科學(xué)陳述，更象是價(jià)值承諾。如關(guān)于加強(qiáng)和整合行政部門(mén)的主張；

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